К вопросу о типах административно-политического управления

К вопросу о типах административно-политического управления в регионах России

Барклянский Ю.А., к.ф.н., доцент, Гречишников С.Е., к.ф.н., Клементьева А.Я., к.п.н.

Опубликовано: «Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, инновационного и технологического развития России». Ч. 1. Сб. науч. тр. ИНИОН РАН. Редкол.: Пивоваров Ю.С. (отв. ред.) и др. – М., 2009. – С. 416 – 420.

Национальный институт развития современной идеологии совместно с Некоммерческим партнерством Проектно-консультативным центром «Территория РоСТа» в рамках V Всероссийской научно-практической конференции «Научное, экспертно-аналитическое и информационное обеспечение национального стратегического проектирования, инновационного и технологического развития России» провел круглый стол «Типы регионального административно-политического управления, сложившиеся в России в постсоветский период».

Значимость заседания круглого стола заключалась в том, что можно было обсудить данные вопросы не только теоретически, но и практически, основываясь на личных наблюдениях исследователей за политической обстановкой того или иного региона. Коллегами из «Территории РоСТа» были представлены предварительные результаты исследований по проекту «Изучение типов регионального административно-политического управления, сложившихся в России в постсоветский период». Данный проект стал победителем II Открытого конкурса проектов некоммерческих неправительственных организаций, имеющих социальное значение, в сфере проведения исследований и мониторинга состояния гражданского общества «Проблемы развития современного российского общества».

Участники круглого стола представили свое видение типов административно-политического управления исходя из знания ситуации в таких регионах нашей страны, как:

1. Алтайский край.

2. Амурская область.

3. Омская область.

4. Пермский край.

5. Приморский край.

6. Свердловская область.

7. Ставропольский край.

8. Хабаровский край.

Большой интерес вызвало рассмотрение и обсуждение показателей, позволяющих выявить сам тип управления в регионе: какие показатели являются первичными, а потому определяющими, а какие могут трансформироваться исходя из особенностей региона. Более глубоко разобраться в этом вопросе помогли предварительные результаты исследований регионов Сибирского и Дальневосточного федеральных округов, проведенных в рамках грантового проекта «Изучение типов регионального административно-политического управления, сложившихся в России в постсоветский период».

1. Условия формирования определенного типа административно-политического управления

Грантовое исследование «Изучение типов регионального административно-политического управления, сложившегося в России в постсоветский период» стало частью более обширного проекта, посвященного формированию эффективных механизмов регулирования кризисных и предкризисных ситуаций в российских регионах.

К настоящему времени завершена только полевая часть. Генеральные обобщения еще впереди. Однако, определенные выводы можно сделать уже сейчас.

В методологии исследования мы исходили из понимания административно-политического управления как реализации властных полномочий со стороны системных акторов, имеющих проявленные интересы в регионе.

В качестве аксиомы было принято, что конкретный тип административно-политического управления определяется в первую очередь глубинными социокультурными установками населения. Например, в Татарстане и Башкирии может быть, в этой связи, только жестко-авторитарная система управления с элементами восточной деспотии. В Алтайском или Хабаровском краях, где никогда не было крепостного права, и большинство жителей не принадлежат к так называемым «восточным народам», вполне естественными кажутся некоторые либеральные черты при доминирующем авторитаризме в управлении регионами.

Ментальность населения и присущая ей исторически сложившаяся деловая культура местной элиты – это очень важно! Хотя в настоящем исследовании мы не ставили перед собой специальную задачу установить зависимость между региональной ментальностью и типом административно-политического управления. Тема сама по себе чрезвычайно обширна и требует отдельного изучения.

Вторым по значимости условием, формирующим тип регионального управления, являются личностные особенности лидера региона. Говоря иными словами, особенность административно-политического управления регионом определяется такой сущностной характеристикой как персональный стиль руководства, присущий первому лицу.

Например, один из губернаторов исследованных нами регионов склонен к авторитарным методам управления. Однако, система управления краем не стала целиком авторитарной в силу того, что губернатор является убежденным носителем правовой культуры. Такое соединение двух диалектических противоположностей обеспечивает не только устойчивость административно-политической системы, но и определяет ее поступательное саморазвитие. Признаков стагнации административно-политической жизни в данном регионе не наблюдается.

Другой пример. В одном из регионов Поволжского федерального округа губернатор – носитель либеральных ценностей. Здесь парадокс состоит в том, что либеральные установки в различных сферах жизнедеятельности он насаждает вполне волюнтаристски. Справедливости ради стоит отметить, что региональная ментальность в целом готова абсорбировать новации губернатора.

Третьим условием, формирующим тип регионального управления, является сложившийся баланс политических сил. Иначе говоря, тип определяется наличием нескольких сильных административно-экономических фигур, формирующих тот или иной стиль управления в регионе, формой консолидации влиятельных лиц, и, как следствие, наличием двух или нескольких действующих групп влияния.

Остальные факторы сущностного значения при формировании типа управления не имеют.

2. Влияние типа административно-политического управления на формирование кризисных ситуаций в регионах

Устойчивость системы административно-политического управления регионом мы понимали как такое ее состояние, которое позволяет ей противостоять давлению извне и не разрушается в силу внутренних противоречий.

Возьмем на себя смелость утверждать, что неустойчивость всегда связана с наличием двух клик в управлении регионом. Двоевластие, если оно не устраняется достаточно быстро, с необходимостью приводит к кризису.

Итак, политический кризис развивается там, где появляются две противоборствующие клики с сопоставимыми ресурсами. Данный вывод нашего исследования подтвержден на историческом опыте протестированных нами регионов.

На примере новейшей истории мы убедились, что наиболее «кризисноуязвимым» типом административно-политического управления регионом является с известной долей условности либерально-неустойчивая система.

Авторитарно-устойчивые системы обладают высокой степенью прочности в отношении возникновения и развития внутренних политических кризисов. При этом необходимо понимать, что чрезмерная централизация власти с акцентом на абсолютную устойчивость, приводит в конечном итоге к формированию кастовости в элитах, отсутствию «вертикального лифта», блокированию «притока свежей крови». Правящая элита вырождается, и устойчивость трансформируется в стагнацию.

Субъективные факторы (преследование ведущими акторами личных и корпоративных целей) играют в генезисе кризиса большую роль, нежели объективные. Базисной причиной кризиса чаще всего является конфликт между губернатором и мэром регионального центра, обычно являющегося для региона городом-донором, или между губернатором и Законодательным Собранием. Это два вида конфликтов: конфликт между различными уровнями исполнительной власти (губернатор – мэр) и конфликт между различными ветвями власти (региональная исполнительная власть – региональная представительная власть).

Деэскалация кризиса приводит к общему оздоровлению ситуации в регионе. Если же кризис не разрешается критически долгое время, то регион вступает в полосу затяжной стагнации и может выйти из нее лишь вследствие мощной интервенции извне.

Современный российский регион может считаться бескризисным, если реальная и формальная власть находятся в одном месте, то есть, принадлежат официальному главе региона и его клану. В стабильном регионе его глава контролирует более 80% ресурсов.

Политический кризис имел бы место быть, если бы регион потерял управляемость, если бы возникли две политических клики с сопоставимыми ресурсами, если бы фракциям не удалось согласовать позиции, а сессии ЗС срывались.

Исследование проводилось в восьми регионах. В результате в каждом из регионов был установлен свой тип управления.

Алтайский край – авторитарно-устойчивый (с элементами либерализма).

Амурская область – либерально-неустойчивый.

Омская область – авторитарно-устойчивый.

Пермский край – либерально-устойчивый.

Приморский край – либерально-неустойчивый.

Свердловская область – авторитарно-неустойчивый.

Ставропольский край – авторитарно-неустойчивый.

Хабаровский край – авторитарно-устойчивый.

Мировой кризис помог четче продиагностировать тип административно-политического управления, поскольку обострил все скрытые и явные конфликты в регионе. Практика показала, что устойчивый регион остается таковым и в сложные времена, а в неустойчивом обостряются внутренние противоречия и четче проявляются слабости в управлении.

Регион был отнесен к одному из четырех типов на основе следующих индикаторов.

Таблица индикаторов для уточнения типа административно-политической системы управления

Индикатор	Авторитарно-устойчивая система	Авторитарно-неустойчивая система	Либерально-устойчивая система	Либерально-неустойчивая система
Контроль губернатором ресурсов	+		+
Материальное благополучие региона	+		+
Контроль губернатором прохождения и реализации решений	+		+
Наличие двух клик		+		+
Конфликт губернатора с партийными фракциями в ЗС		+		+
Массовые акции протеста против региональной власти		+		+
Ключевые лица в органах местного самоуправления избираются при прямом вмешательстве губернатора	+	+
Ключевые решения принимает губернатор единолично	+	+
Квалифицированное большинство ЕР в ЗС региона	+
Победа ЕР на выборах в ЗС региона без использования административного ресурса			+	+
Проявление несистемных политических акторов		+ Оппозиция губернатору	+	+ Оппозиция губернатору
Оппозиционные СМИ		+	+	+

Рейтинговые замеры не вошли в таблицу именно в силу их очевидной операциональности. Безусловно, они являются индикаторами устойчивости системы административно-политического управления в регионе. Негативные тенденции в оценке деятельности губернаторов являются индикаторами нарастания неустойчивости. Позитивные тенденции мы можем рассматривать как проявления устойчивости системы административно-политического управления.

Практически все индикаторы, заявленные в методологии исследования, показали свою операциональность. Однако, работа «в поле» подтолкнула к необходимости ввода новых индикаторов устойчивости-неустойчивости, а именно:

1. Частота смены глав регионов, команды (административных акторов).

2. Число уголовных дел на заместителей губернатора и начальников управлений.

3. Степень влияния федерального центра на жизнь в регионе.

Были найдены также новые индикаторы авторитаризма-либерализма:

1. Степень информированности масс о принятых властью решениях.

2. Организованное властью участие населения в обсуждении важных для жизни региона проектов.

3. Возможность для появления оппозиции и разворачивания ею политической активности (постоянное воспроизводство оппозиции).

3. Наметившиеся тенденции в практике регионального управления

Российская административно-политическая система еще не закончила своего становления и маловероятно, что это произойдет в ближайшей перспективе. Тем не менее, к настоящему времени уже отчетливо проявлены следующие тенденции в ее развитии.

Население выключается из общей системы управления регионом. Все серьезные решения на уровне субъекта и крупных городов готовятся келейно. Публичная политика, как таковая, в жизни большинства регионов не представлена. Выборы все больше превращаются в формальность, где населению отводится роль бессловесных статистов.

Сценарии развития политических событий жестко связываются с позицией представителей федерального центра. Ощущение нестабильности, понимание того, что судьба любого высокопоставленного чиновника в регионе зависит от благорасположения к нему Москвы, приводит к формированию у местной элиты психологии временщиков. Атрибутивной характеристикой административно-политической элиты становится рвачество, сопряженное с непрерывной деятельностью по вовлечению московских эмиссаров в местные коррупционные схемы.

В регионах завершается переход от демократии парламентской к демократии партийной. Наиболее приемлемой моделью административно-политического управления регионом является так называемая «партийная демократия», напоминающая советскую систему «партия + администрация». Она, безусловно, отличается от демократии парламентаризма, которая существовала в девяностые годы. Новая модель оказалась актуальной по нескольким причинам.

Сверхзадачей руководства страны стало обеспечение управляемости регионами при сохранении оптимального уровня непосредственной демократии. Партийные институты как нельзя лучше подходили в качестве одного из основных инструментов в выстраивании отношений «центр-регионы». Замысел состоял в том, что члены партии, связанные партийной дисциплиной и движимые карьерными соображениями, становились проводниками государственной политики.

Партийная демократия, при которой у народа существует возможность делегировать партийным структурам реализацию его интересов, наиболее соответствует тому уровню гражданского сознания, который был достигнут населением России за 20 лет непрерывных социальных преобразований.

Демократия парламентаризма не предполагала использования политических партий в виде инструмента, гарантирующего недопущение во властные структуры откровенных политических авантюристов и нечистоплотных дельцов, покупающих голоса за бутылку водки.

В этой связи, узким местом новой модели становится кадровый состав правящей в регионе партии, о чем уже было сказано выше. «Партийный фильтр» должен быть жестче, чем та агрессивная среда, натиску которой он призван противостоять.

Конечно, к «Единой России» в регионах можно предъявить много претензий. Начиная с того, что идеологическая мотивация большинства членов партии оставляет желать лучшего и, заканчивая тем, что партия в целом ряде регионов сливается с администрацией в этатистском экстазе и не выполняет роли конструктивного противовеса этой же самой администрации в едином механизме управления территорией. В то же самое время недопустимо, чтобы партийные лидеры и руководство региональной администрации вступали в конфликтные противоречия, доходящие подчас до личностной неприязни.

Однако, при всех издержках данной модели, другой у нас пока просто нет. Диалектическое отрицание-снятие некоторых советских административных норм в практике нынешнего административно-политического управления стало результатом естественного хода событий.

Поводом для оптимизма является то, что партийно-административная система управления регионом находится в состоянии поступательного развития. Ее можно корректировать путем идеологических, нормативно-правовых и непосредственных управленческих интервенций со стороны федеральной власти.

Основной риск для государства находится в самой системе административно-политического управления.

Система – это не абстрактный механизм, а сообщество индивидов, реализующих свои личные и групповые интересы. Система с самого первого момента своего существования начинает работать на себя и это становится ее базовой тенденцией. Административная деятельность не рассматривается критической массой регионального чиновничества как общественное служение. Организационная культура современной российской бюрократии практически не оставляет места людям, для которых главной мотивацией в работе является личная ответственность перед Родиной. Система выталкивает таких личностей на периферию, делает их маргиналами. Человек, на которого нет компромата, неудобен. Им трудно управлять в сомнительных с точки зрения законности ситуациях. В частности, невозможно применить шантаж, как один из действенных рычагов принуждения к требуемому поведению.

Важнейшим критерием отбора в правящую региональную иерархию становятся не деловые и моральные качества, а лояльность к первому лицу региона и готовность участвовать в реализации коррупционных схем. Исключение составляют регионы, где губернатор ставит государственные интересы выше корыстных целей своей клики. Таких регионов, к сожалению, немного. Более того, региональные клики имеют своих покровителей в Москве (в Правительстве РФ и Администрации Президента), которые в свою очередь также вовлекаются в коррупционные схемы. Таким образом, система выстраивается снизу доверху, становится вполне автономной, выстраивает эшелонированную оборону, формирует свои собственные корпоративные нормы и ценности.

Государственный аппарат в этой связи становится все менее профессиональным именно в государственном смысле, поскольку отбор в него происходит не по деловым и моральным качествам. Если так пойдет дальше, то Россия просто не сможет адекватно ответить на серьезные вызовы эпохи.

Фаворитизм и круговая порука порождают безнаказанность, которая в свою очередь создает у чиновника ощущение вседозволенности. Разорвать этот порочный круг в настоящее время можно только единственным способом: нужны «показательные казни». Иначе, вся затеянная борьба с коррупцией так и останется сотрясанием воздуха.

Укрепление вертикали власти вырождается в ряде регионов в тотальное отстранение населения от участия в управлении. Власть приобретает оперативный простор для политического и экономического произвола.

Самый свежий пример. В ряде региональных столиц готовятся к принятию поправок в Устав, которые предполагают выборы главы города из числа избранных по партийным спискам депутатов. Очевидно, что мнение народа в таком случае уже мало кого из региональных властей интересует. Достигнутое к концу второго срока президентства В.Путина хрупкое равновесие между зрелостью политической культуры населения и демократическими формами привлечения народа к управлению, разрушается. Власть все дальше отрывается от народа. В данном случае последнему не останется ничего иного кроме как устраивать несанкционированные акции протеста, благо многочисленные успешные примеры их исхода уже есть.

Безусловно, Россия нуждается в жестком вертикально интегрированном управлении, но везде должна быть мера. Никогда еще в истории человечества «маятниковые решения» не приводили к желаемым результатам.

Итак, как мы смогли заметить, процессы формирования типов административно-политического управления в регионах идут весьма неоднозначно. На объективные закономерности накладываются субъективные решения, большую роль в изменении типа управления может сыграть элементарная случайность.

Для завершения создания оптимальной системы регионального управления, как впрочем, и управления регионами со стороны федерального центра, потребуется еще немало времени. Главное сейчас – определить жизнеспособную модель административно-политической системы управления российскими территориями. После утверждения такой модели и придания ей легитимного статуса задачей всех субъектов государственного управления станет обеспечение жесткого следования предписанным нормам оргпорядка.

Контроль над ситуацией в регионах должен носить перманентный характер и окончательно приобрести институциональные черты.